论文 媒体参与社会管理的四个着力点
摘要：社会转型期政府参与式治理的管理模式的建立、媒介治理范式的全球传播以及媒介市场化的竞争和宽松的舆论环境为媒介参与治理提供了必要条件。兰考火灾事件中媒介通过深度报道的全息摄影、媒体议程和公众议程的联动促成政府议程、新闻评论的传媒吸纳三种实践路径积极地参与治理，体现了媒介话语力量的同时如何防止媒介权力的优越是媒体人必须认真对待的现实问题。
关键词：媒介参与治理；媒介话语；转型期；权力
中图分类号：G206 文献标识码：A
作者简介 蒋琳，洛阳师范学院文学与传媒学院讲师，河南洛阳471022
一、引言
在中国，每年有多少孤儿流落街头？又有多少这样的儿童得到了救助？目前，我们很难用具体的数字去回答这些问题。不过，有一点可以肯定的是，长期以来儿童福利救助体系的建设和完善从来没有像现在这样被人们所关注、所了解，也没有像现在这样在舆论传播中引起政府部门的高度重视。这都要源于2013年1月4日发生在兰考的那场火灾。火灾中七名幼小生命的丧失，不仅吸引了几百家媒体记者的蜂拥而至，积极抢夺突发事件的新闻资源，而且还因为信息时代民众媒介化生存的开放生态环境拷问着中国政治体制改革中的政府伦理与救助机制的法律漏洞。事实上，这种以媒体的报道为传播手段，以舆论压力为动力，以普通人的灾难性经历审视中国公共政策的事件早在十年之前的“孙志刚案”就曾上演。如今，兰考火灾再次把人们的视线转移到中国现行的公共政策上，它与孙志刚事件，甚至与近年来发生的一系列群体事件和引起民众广泛关注的舆论热点一样，如山西黑砖窑、厦门PX事件、哈尔滨水污染、周口平坟事件等，都是处于社会转型这个特殊的历史中各种错综复杂社会矛盾的一个缩影。疑虑困惑和知情公开、民主自由和控制管理、思想开放与保守僵化之间的博弈让这一时期的媒体在舆论热点的监督力度上和新闻事件深度的挖掘上都提高到了管理社会公共事务的政治高度，展现了一种“媒体参与治理”的姿态。
公共管理实践中治理指的是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”强调在公共行政过程中贯穿一种多元民主的理念。一般情况下，政府工作职能中治理是它的权限之一。媒介参与治理是媒介为了保障公民权利，维护公共利益，展现组织（团体）、利益集团等其他拥有社会群体的主体性，理性地通过正当与合法途径主动或被邀请参与政府公共事务商讨、公共政策的制定，并借以表达社会公众的公共诉求、影响公共决策及引导社会活动的政治行为，这意味着媒介不再是单纯的信息载体，而是成为一种社会力量融入社会管理的范畴。在此，值得我们思考的是媒介参与治理的根源与实质是什么？媒体参与治理的路径有哪些？是否会带来一些不良影响？要回答这些问题，我们必须回到媒介所处的社会环境中结合当前公共管理学中的相关理论来审视媒介参与式治理的现实条件。
二、社会转型与媒介的参与治理
世界近代史上，很多国家都经历过社会转型，经济政治体制的不同导致国与国之间社会转型的路径不同。在一个占世界人口最多的国家，中国所取得的是用一代人的时间完成了其他一些国家耗费了几个世纪才达到的成就。社会转型期是社会发展过程中的特殊时期，中国从传统落后的农业社会逐步地向工业化社会的转型和计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制的“双重转型”过程中，经济高速增长做大蛋糕的同时带来了很多的社会问题。正如托克维尔在对法国大革命之前社会状况所描述的那样：随着繁荣的发展，法国的精神却显得惶恐和不稳；公众的不满在加剧，对一切旧规章制度的仇恨在增长”。面对急剧膨胀的社会矛盾，一定意义上当前中国行政机构旧有的“统治”型管理模式很难承载大国治理的艰巨任务。亨廷顿在对变化社会中政治秩序的研究中发现，如果随着社会变迁一个国家的体制结构发生相应的变化，那么社会整体上就可以获得“动态的稳定”。因此，不论是从当下的社会控制来说，还是从长远的公共治理来看，政府的当务之急是充分发挥各种社会力量改进体制结构，完善社会管理体系。大众传播媒介作为传播速度快、影响范围广的一种传播工具，承担着反映民意、舆论监督、传播思想、服务大局的社会责任，历史上，每一次媒介技术的进步都会推动大众传播功能和作用走向质的飞跃。大众传播是面对大众的传播，消除了公众身份上的等级差别，追求新闻自由和公共性，体现的权威和公信力。对于转型中的中国社会来说，媒介是社会信息网络中的重要组成部分，及时做好上情下达、下情上传能有效地维系政府与百姓之间的“鱼水之情”，促进社会和谐，缓解社会压力。在大国治理中，媒介的特性与效用使它已经不再是单纯的宣传政治工具，而是能够成为公共事务管理的一股坚实力量和治理伙伴，可以说，媒介参与治理是转型期政府工作中不可忽视的一个合作主体。从当前媒介所处的外部环境来看，媒介已经具备了参与治理的必要条件：
（一）政府参与式治理的管理模式为媒介参与治理带来契机
从宏观的层面讲，随着我国经济体制的改革已基本定型，政治制度改革成为目前改革的方向。鉴于传统的管理模式容易促使行政官僚组织自身成为最贴近利益获得者，进而使得政府机关对于人民群众的回应性滞后，且产生滋生腐败的痼疾，参与式治理成为了一种既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能保证良好的政治信誉，既能克服当前代议制民主下政府行为的种种弊端，建立一个公开、透明、公正的政府，又能调动民众参政热情，从而实现人类善治和科学发展目标的一种尝试。作为一个术语，参与式治理是在治理理论、参与式民主理论和协商理论的基础上发展起来的，它注重利害相关者参与的“决策过程”，重点培育公民社会，促进那些长期处在公共决策之外的个人和群体参与制订与他们生活有关的政策。K·帕达基斯其著作《公民社会、参与式治理和体面工作计划》里强调参与式治理是使公共决策更加透明和审慎的一种运用民主方式的努力，公共事务的运转并非只委托给政府或行政当局，还包括国家和社会团体的合作。这意味着传统的管理模式已经无法应对市场失效的情境，而随着社会和科学技术的发展，当代政府面临着复杂性、动态性多元性的环境，公共事务的较难治理性和政府独自治理的社会风险让政府根本无法成为唯一的治理者，依靠与公民社会结成伙伴关系共同治理公共事务成为一种必然。正如安东尼·吉登斯（AnthonyGiddens）所言：“问题不在于是要更大的政府和更小的政府”，用“第三条道路”平衡市场和政治之间的天平，倡导政府的适度干预能够更好地达到其执政目标。对于政府来说，参与式治理在当前社会管理领域的广泛应用能够有效地促进政治民主化，防止独裁政治的出现，有利用体现公民的个人价值，增强民主意识，其治理主体向社会机构和公众的开放，无形中为媒介参与治理提供了一个契机。
（二）媒介治理范式的全球传播提供了媒介参与治理的理论基础
媒介形态的更迭总是与社会科学技术的发展有着密切的关系。自上个世纪互联网诞生以来，新兴媒体形态的不断演进改变了传统的受众观和权力分配，公民社会网络媒体的发展逐渐地拓展着公民参与社会建设的路径。就在公民利用新媒体参与治理的意识不断提高使得信息传播权利呈现多元化趋势的背景下，媒介治理范式在国际传播中逐渐形成。2002年爱尔兰学者肖恩和布鲁斯·吉拉德在《全球媒介治理引论》一书中明确提出媒介治理的概念，认为媒介的善治集中于三个层面，一是媒介对公民社会的自我治理与完善；二是媒介对于超国家机构的跨文化治理：三=是媒介对国家权力机关的监管与共治。随后，传播学者马克·瑞博2004年在《信息社会世界高峰论坛：作为政治空间的全球媒介治理》一文中进一步解释了媒介治理的应用范畴，他在全球化的民族国家治理格局中将信息媒介的生产、交换，内容共享、传播的作用纳入其中，预示着传播权利运动将在国际范围内得到开展。在学者郑恩和杨菁雅看来，传播学领域中的媒介治理关注的是内部以信息生产主体、客体、渠道和反馈为主的信息界面；以传媒产业、交易市场、制度结构、政策法规为经营的产业界面”；外部以传播结构、权力关系、符号文化、身份认同为核心的符号界面；以社会网络、公众舆情、危机管理、政治传播为手段的关系界面。从媒介参与治理的态度上来说，它凸显的媒介主体从自发到自觉的参与意识、与政府政策有切身利害关系或受到政策影响的公民权力和转型期媒体应有的社会责任，属于信息界面与关系界面的范畴，是多元形态和社会变迁中媒介发展与成熟，完善自我认知的一个过程。
（三）转型期媒介市场化的竞争和宽松的舆论环境推动媒介参与治理的运行
转型期传媒经过市场化的洗礼，面临日益竞争的生存环境，新闻产品商品化使其必然要争夺受众群和扩大市场占有率。在新闻报道同质化程度不断加剧的情况下，许多媒体致力于追求独家新闻、突破新闻报道的异质性、挖掘新闻作品的吸引力、冲击力和感染力，通过抓公众关注的“热点”“难点”“疑点”问题，对事实发生的原因、蕴含的意义、矛盾的症结所在以及可能产生的影响等方面做出精准到位的分析解读，扩大影响力，提升媒介效益。经过30多年的改革开放，中国媒介化社会正在日益形成。据最新的数据显示，截至2012年年底，全国人口综合覆盖率广播是97，50%，电视是98，20%，全国的新媒体用户中网民总数是5，64亿人，手机上网总数则为4，20亿人。经过了文革中的言论压制，转型期民众言论自由和表达意愿得到了释放，人们通过各种渠道表达思想观点和意见诉求，借助媒介放大自己的声音，以影响社会舆论已成为常态。媒介的中介化属性，承担着如同美国哈佛大学校长理查德·雷文提出的“机构公民”（institutional citizen）的责任，阐明利害关系，警示世人，维护社会稳定，特别是对一个将公正性和社会良知作为价值追求的媒体而言，积极地参与公共政策的话题讨论，构建行政管理的媒介话语空间，将使传媒从一个行业、部门、区域的活动而变成社会的基石。
诚如美国著名传播学家施拉姆所言，媒体一经出现，就参与了一切意义重大的社会变革。转型期中国面临着很多新问题、新现象、新的价值观念、思想意识和错综复杂的矛盾，民主建设的发展需要传媒不再仅仅看做是事件的观察者和报道者，而是社会事件的解构者和谏言者，是政府工作范畴中有效的合作者和协商者。
三、转型期媒介参与治理的实践路径
人类历史上，媒介与政治之间的关联性从未间断。在西方，从古罗马时代尤里乌斯·凯撒发布“今后元老院的工作，务须每日公布”到西方资产阶级革命之前争取新闻自由的斗争，从1972年的水门事件到奥巴马成为微博打造的政治明星，媒介塑造的信息时空一直致力于追求平等、人权和民主。而在中国，媒介与政治传播的关系更为紧密。从一千多年前唐朝的进奏院状到宋代的邸报，从1840年之后资产阶级维新派和革命党人通过报刊来影响政治斗争到中国共产党党报的星火燎原，大众传媒都是政治传播的一种工具被广泛应用。到了现代社会，转型期媒介对公共政策的影响已经不仅仅是“传声筒”了，参与治理凸显了媒介的主体性和自觉性，既要参与决策过程也要参与政策执行，“协商合作”是构成媒介参与治理的核心。从兰考火灾事件中我们可以看出，媒介参与治理的路径主要有这么几种：
（一）深度报道的“全息摄影”。新闻体裁中深度报道是一种系统而深入地传播重大社会事件和公众问题，阐明事件因果关系、揭示新闻实质，追踪与探求事件发展态势的一种报道方式。它通过媒介记者对新闻背景及大量素材的分析，能够实现对某一社会现象采取由表及里、由点到面的多维透视，剖析和阐释事件背后的复杂性与关联因素。兰考火灾发生后，很多媒体都以最快地速度刊发深度新闻，无论是《中国青年报》的《还原兰考火灾：生被遗弃死于遗忘》、《新京报》的《兰考：一个“非典型”救孤样本》，还是《南方周末》的《兰考“弃婴王国”：那么多的爱，那么少的钱》都从各种视角为我们还原了兰考火灾发生的前因后果，网络媒体如大河网、网易新闻频道、凤凰网等还设置了专题页面形成集纳式新闻，从袁厉害“弃婴王国”存在的历史背景和《收养法》在兰考县的执行情况揭示了当地政府社会管理的短板和救助体系的漏洞。从这些深度报道的题目中我们看到的不是一篇篇新闻，而是记者们所描绘的一幅惨痛的社会画面，这个画面让人看的心痛的同时更是心伤。在记者笔下“弃婴”“收养”“救助”“孤儿”等字眼直接映射了当代中国农村的旧习和对儿童生命权的无视，也映射了在特色社会主义建设中儿童权利保护政策的监管缺失，警醒社会管理者在中国经济繁荣的背后还有这样一个特殊的弱势群体需要社会的呵护与关爱。
（二）媒体议程和公众议程的联动促成政府议程
议程设置是大众传播重要的社会功能和效果之一。兰考火灾事件本身的性质决定了媒体与公众对政府行政管理的共同关注。从事件与媒介介入时间来看，大致表现为媒体议程先于公众议程，然后公众议程与媒介议程之间互动强化，进而影响政府议程。1月4日兰考火灾发生后不久，网络媒体中国网河南频道11：27分最先报道了《河南兰考一弃婴孤儿收养所发生火灾7名孩童死亡》的新闻，下午中国之声《新闻晚高峰》快四点四十分在报道中就把事件延伸到了2011年当地政府对袁厉害救助儿童的安置态度的背景资料，将事件置于历史角度、社会救助的角度及时报道了事件的进展。面对突发事件，很快许多的媒体开始跟进，此阶段，媒体开始触发议题将该事件密集报道，除了关注事态最近进展，更多地开始思考事件背后的社会原因和救助机制。然后一些公众和媒介知识分子开始在媒体上公开表达意见，强化议题，中华论坛、天涯论坛，星空论坛等很多论坛和微博都成为民众舆论聚集的场所，矛头直接对准政府作为，大有问责之势。一时间，关于兰考火灾的讨论充斥在媒介所营造的信息环境中，人民日报1月8日发出《媒体就兰考火灾采访民政部：连续15通电话未果》的微博更是引出了人们热议。在媒体舆论与公众舆论保持一致的质疑下，兰考县地方政府和民政部也很快地就事件的发展和民众所关心的问题做出解答，坦言我国儿童福利保障体系存在漏洞，将催生儿童福利法规。通过对此事件的分析，我们可以看到大众传媒除了能够通过对社会事件的报道和对社会问题的揭示，指出行政管理中的不足，还能和民意产生积极的互动并扩大民意的影响，敦促政策议程的创建，潜移默化地参与到了社会治理的事务中来。
（三）新闻评论的传媒吸纳
评论是新闻传播的灵魂和旗帜。转型期媒介评论传播环境发生了变化，一方面“过去那种居高临下，我打你通的宣传灌输模式，已逐渐为平等相待、交流沟通的意见信息传播模式取代，观察思考问题也较多地从平民百姓的视角，以解惑释疑，探讨问题为主，突出其服务性”；另一方面，中国社会的政治文明为传媒评论提供了较好的空间，如云南省《关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》明确提出媒体监督是问责行政首长的依据之一。为此，传媒为了进一步完善评论机制，也为了反映当前民众参与治理的公众意见，逐渐汇集社会各种利益要求和利益表达，积极地吸纳观念、精英和组织对社会事务进行干预。兰考火灾事件中，新闻评论是引发社会讨论和思考的一种力量。据笔者观察，兰考火灾发生后连续四天新华社都发表了时评，言辞犀利尖锐，凤凰网关于兰考火灾的专题页面中能够链接到的媒体评论有21条，央视新闻频道不仅在《看见》、《中国新闻》等节目进行深度分析，还邀请了北京大学王锡锌教授做客《新闻1+1》谈论社会问责的问题，而草根网民的言辞汇集、各类知识分子的评点呐喊更是成为新闻报道中的组成部分之一，也成为向政府建言献策的纳言地。就媒体实践上看，现在传媒吸纳已经成为新闻报道一种常态，形成公众、媒介、行政三者思想交流和碰撞的有效方式，是促进增权的重要因素。通过新闻评论的吸纳，媒体得以“借言发声”，提升媒体威信力和权威性的同时达到治理控制事务的过程。
一个国家的政治反映着它的价值取向。当一个社会成员相信某一个话语或者意识形态时，个体为了追求与这些话语或者文化之间的一致性往往会在行事时隐藏自己真实的感受，否则就会面临“认知失调”产生的内在心理压力。在传播学的研究中“沉默的螺旋理论”从受众的角度很好地了阐释了舆论产生的心理状态。对于媒介而言，不管媒体最终是否会影响事物的发展，改变事物的内在组织机构，舆论都是媒介所拥有的一把利器。从兰考火灾参与治理的路径中我们能够分析中，其实真正能够参与社会治理的是媒介的话语力量，因为“传媒内容对公众舆论的构建起到了定义性的作用，公众舆论的价值倾向一般由媒体来控制”，在社会运动中，传媒报道的程度和性质，也就成了运动的策略目标。特别是互联网出现后，媒介融合的趋势驱使着媒介产生的新闻舆论很容易与公众舆论之间形成共意性，具有舆论动员和促进社会行动的功能，这一点在2008年的汶川地震和3.14藏独事件得到了印证。当然，共意性不意味着“共谋”，毕竟媒介在社会中起着舆论引导和舆论监督的作用，较之公众舆论，媒介的话语生产基于对社会、政治、与历史条件的理解，这些理解决定了媒介话语“说什么、怎么说、以什么身份说”，即话语的内容、形式和倾向。在笔者看来，媒介与政府协商合作的基础是互信和共识，只有那些极具新闻效应，抗争性辩论议题具有监督性、合理性，与社会的和谐发展步调一致的媒介参与治理才能真正地履行媒介在转型期应尽的责任，这是媒介参与治理的前提条件，也是媒介作为社会的桥梁，保证社会控制转向多元治理的核心。
四、游走在权力与权利之间：警惕媒介参与治理的功能失调
相对于政党参与和公民参与，现代社会中大众传媒表达意见、形成舆论从而对国家政治生活产生影响的话语体系是一种普遍和重要的间接参与形式。特别是新兴媒介为公众构建的公共领域，提升了公共参政议政意识的同时，也为媒介参与治理提供了更大更广阔更自由的言论空间，让媒体的参与变得简单与快捷。历史学家斯宾格勒指出，每种民主都有其相应的技术基础，比如投票箱的发明导致了代议制民主的兴起，而大众传媒在这个意义上可以看成当代民主的技术基础。媒介的参与治理是在治理理论中增加了现代民主的元素，是现代民主理论和公共管理理论的交汇在媒介中的具体应用。与政府治理目标一样，媒介参与治理是为了经由“参与”走向“善治”，这决定了媒介参与公共政策时应在保证公众知晓权和媒介接近权的原则上以维护公众利益、健全社会制度为中心与之交流。政治学中认为，公民和官员之间就社会问题直接对话是政治民主的最基本要素，这是其他任何方式不可取代的。同样，媒介参与治理的关键在于沟通和对话，是通过监督凝聚社会力，促进社会进步，通过建言帮助政府渡过危机，化解“上”与“下”的矛盾。毕竟在社会系统中媒介的功能是以监测环境、协调社会、传承知识、引导舆论为主，不能以制定者、执行者、评判者的身份干涉公共政策正常的运作程序，越权而行。
在西方，传媒是第四种权力的论调由来已久。福柯的权力观进一步拓展了权力的概念，“话语传递着、产生着权力，它强化了权力”。那么，媒介是否有“权力”？有什么样的权力？针对这个问题不同的学者有不同的理解。不过，可以明确的是媒介肯定不同于权力机关，涉及到社会问题时它所体现的权力是非制度化的、非强制性的，“是掌握信息优势和传播优势、编成符号并传播的机构”。因此，当媒介参与社会治理的时候，它必须要明确自己在社会生活中的角色和地位，知晓自己应该承担的权利和义务，公正、客观和中立是最基本的专业素质。如果，媒体缺乏这样的认识，任意滥用权力很容易引发错误的舆论，丧失媒体的公信力，导致出现受众误读现象。许霆案中的媒介审判就是最好的注脚。兰考火灾发生一个月后，《人物》杂志发表了一篇深度报道《厉害女士》，为我们揭示了一个不一般的袁厉害：拥有至少20套房产，她按照孩子的健康状况，将孩子们分等级并区别对待。此文一经刊发，质疑夹杂着围观马上引发了舆论热潮。袁厉害家人的拒不承认与《人物》杂志的振振有词，让事件之外的公众真是变不清真与伪，善与恶了。不过，仔细分析《人物》杂志报道的内容，媒体的预设立场显而易见。其后，在2月5号《人物》杂志的官方微博上承认了之前的报道存在信息源交代不完全、形容词使用不当问题。居庙堂之高，媒介背后的权力、资本、压力等外在因素和媒体的刻板印象、轰动效应、夸大事实等本身的局限性，很容易让媒体在参与治理中迷失方向，利用权力制造话语，要知道，媒介的权力有赖于对相关资源的拥有、控制和使用，这种权力在参与社会治理时，媒介的职业操守和报道理念决定了权力使用的范围和限度，防止媒介权力的僭越是媒体人在参与社会治理时必须认真对待的现实问题。
转型期，我们看到中国社会各方力量都在利用媒体进行博弈，公众的、政府的、团体的、组织的，其中最重要的是媒体参与治理身份的认同、公民媒介参与的逐步实现，使得媒体在社会变迁中发挥着政府国家与公民社会、公共领域与个人权益有效结合起来的“多元共治”功能。作为现代社会发展的重要组成部分，媒体公共空间中的参与治理已经成为当下政治体制改革中的一个治理主体，未来的媒介参与治理的走向取决于它能否克服自身内部发生的异化，能否有效的协调社会各阶层的利益，还取决于媒体在社会治理中的实践探索和政治生态环境的转变。
