推政府购买服务ppp模式 提高公共服务共享水平
季建军
【摘要】 PPP模式指政府同私人组织间，以提供某种公共物品和服务为目的，基于特许权协议来达成的一种伙伴式的合作关系。并将双方彼此的权利和义务以合同的形式来加以明确，来确保合作关系的维？持，最终让合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。目前，随着全面改革的推進，我国各级政府越来越多地在购买公共服务当中选用PPP模式。为了寻求出最佳的方案，要求我们对其模式建设展开深入探讨。
【关键词】 政府购买公共服务 PPP模式 建设分析
PPP（Public—Private—Partnership）模式，即“公私合营模式”，它将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），使政府同企业间形成“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体模式。近年来，这种模式越来越受到国内外的广泛重视，可有效地减轻政府的财政压力，降低社会主体的投资风险。本文就政府购买公共服务下PPP模式的建设进行深入分析，提出进一步完善我国PPP模式的法律制度建设与政策建议[1]。
一、我国现有PPP模式的研究
关于PPP模式的研究，国外早在1990年就开始启动。我国受制于社会发展水平，对这项研究开展的较晚。目前，我国关于PPP模式的研究，主要集中于政府在PPP模式中的职责定位、PPP项目的风险识别和分类、项目风险的分担、PPP项目中同法律相关的问题等。
然而，目前来看，PPP在许多发达国家的研究与应用已经比较成熟，可以为其在中国的推广和应用提供许多理论与实践的借鉴。我国对于PPP模式的研究还存在着一定的局限性，比如多限于对基础设施建设和公共产品供给以及项目投融资的研究，而较少涉及到公共服务领域应用PPP模式方面的内容。中国并没有高水平的关于PPP的专题期刊，学术成果的搜寻成本很大。并且相关领域的学术期刊水平参差不齐，这就导致研究对象缺乏依据，有其局限性，导致PPP模式在我国的推广和运用上出现了一些阻碍。
二、关于“政府购买服务”及“政府购买公共服务下PPP模式”的界定
2.1基于理论层面的界定
政府购买服务，分广义和狭义两个概念。在广义上，根据预先订立的合同赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的制度安排和实施机制，均纳入“政府购买服务”的范畴。但从狭义上来讲，政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供的服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，才称之为政府购买服务。它的特点是：政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现。
2.2基于现行规定层面的界定
《政府购买服务管理办法（暂行）》第2条规定：本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
2.3政府付费型PPP的界定
1、理论层面的政府付费型PPP
根据广义概念的界定，它是将传统上由公共部门提供的公共项目或服务，改为由公共部门同私人部门共同提供，是二者间的一种合作形式。
根据狭义概念的界定，它是外包和私有化之间，兼有两者共同特点的一种公共产品提供方式。它在最大程度上挖掘私人资源运用于设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施上的价值，同时为满足公共需求而提供相关服务。
2.4现行规定中的PPP
1、国家发改委的界定
根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP是政府“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。这种界定方式，并未说明PPP模式是否只能在基础设施领域适用，并允许通过购买服务的方式实施PPP，因此满足广义上的关于PPP的界定。
2、财政部的界定
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP是指“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。通常是将设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作交由社会资本承担，其合理投资回报则由“使用者付费”及必要的“政府付费”获得，对基础设施、公共服务价格及质量监管则由政府部门承担，以实现公众利益最大化。
财政部的定义强调PPP适用于基础设施领域，因此与狭义概念的PPP更加接近。
现阶段，关于PPP与政府购买服务的关系，主要有以下三种观点：
1、PPP模式的实质是政府购买服务
这个观点基于财政部于2014年9月23日发布的《推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。它认为政府购买服务包含了很多方面，PPP模式只是其中的一方面。根据这种观点，除《招标投标法》、《招标投标法实施条例》之外，《政府采购法》、《政府采购法实施条例》等法律法规都可直接用来指导PPP模式。
2、政府购买服务是PPP模式中的“政府付费”模式
这个观点基于财金〔2014〕113号文中对回报机制的描述，“包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。”和国家发展改革委2014年12月2日《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。根据这个观点，政府付费指政府直接付费购买公共产品和服务，属于PPP的三种支付方式之一。
3、政府购买服务和PPP模式既并列又存在着重合
这个观点分别基于国务院发布的国发〔2015〕37号文件、财政部发布的财预〔2014〕13号文件，以及财政部、民政部和工商总局联合发布的财综[2014]96号文件。通过这三个文件，我们可以看出政府购买服务与PPP模式既有共性，又存在着各自独立的部分。
三、现阶段我国在政府购买公共服务中的现状和存在的弊端
3.1我国在政府购买公共服务中的现状
从2009年起，我国各级政府、服务类政府在公共服务的采购金额上开始保持快速稳定增长。据不完全统计，仅2013年，全国政府采购金额便達到了16381.1亿元，采购规模占据了全国财政支出和GDP之比重的11.7%和2.9%。尤其是服务类采购，比起货物类和工程类采购来讲要增长的更快，同比增长达26.4%。关于 2009～2013年全国政府采购总金额变化和2009～2013年全国服务类政府采购金额变化分别见图1和图2。
在2014年，国务院及相关部委先后以文件的形式，对政府购买公共服务下PPP模式采取了相应的激励机制，进一步促进了PPP模式在我国的推广。如《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）《、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕13号）《、关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综〔2014〕96号）等。可以说，在党中央、国务院大力推行政府职能转变，建设服务型政府的过程中，PPP模式正发挥着越来越重要的作用。
3.2我国在政府购买公共服务中存在的弊端
长期以来，政府采购通常只是付出现金与即刻提货。随着市场经济体制的不断深入推进，这种模式日益显露出了它的指挥后，其弊端也越来越得到凸显。这些弊端主要在于以下几个方面：
1.购买服务的领域偏窄
目前，各级政府在购买服务的领域还有待拓宽。根据《政府采购法》的相关规定，货物、工程与服务为政府的三大采购范围。然而在实践运用中，人们把“服务”仅仅理解为政府自身运作的后勤服务，并没有把公共服务包括在内。这导致了政府购买服务的领域偏窄。
2.政府购买服务的有效参与程度有待提高
政府在购买公共服务的环节里，有服务需求的公众常常难以有效地进行参与，市场承接主体在资质、能力和提供的服务质量上也很难做到完全保证，造成政府购买服务效率难以进一步提高。
3.政府购买公众服务的监督评估机制有待完善
现阶段，政府购买公共服务的监督评估仅限于政府部门之内，缺乏来自于公众及社会第三方的有效力量。这导致了在监督评估机制上的缺位，给了一些社会组织在提供公共服务时滥竽充数的可乘之机，造成政府购买的一些公共服务质量不佳，最终导致政府的公信力下降。
四、PPP模式在政府购买公共服务中运用的特点和优势
分析了我国政府购买服务的实践和存在的问题[1]，我们不难看出，比起传统的政府购买公共服务来，PPP模式在政府购买公共服务中的运用所具有的明显优势。一般来说，PPP的主要特征体现为：
政府描述产出要求，与私营企业签订20—30年的长期采购合同。政府根据合同，将本该生产及提供的产品（服务）交由私营企业来完成。企业主要承担财务与市场风险，政府可以把短期投资变成长期向企业购买服务。
十八届三中全会明确提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。为此，PPP模式一时间在国内引起了重大关注。尤其是随着地方政府债务风险的不断加剧，PPP模式更是成了缓解政府财政压力的良好措施。PPP模式在政府购买公共服务中的优势在于，它便于实现政府同民营部门之间的“双赢”，能够在对私人部门投资营利目标不排除且适当满足的同时，将公共产品和服务更有效率地提供给社会。让有限的资源发挥出其最大程度的潜能。它在公众资本领域引入了良好的竞争机制，让公共基础设施建设和公共服务领域间就私人资本展开良性竞争，以提高公众资本的使用效率。具体说来，这种效应主要体现于：
4.1有效拓展政府购买公共服务的领域
通过PPP模式，我们就能有效地依靠相应的流程和环节，将政府直接提供的一部分公共服务事项和政府履职所需的服务事项，委托给具有相关资质的社会力量与事业单位来执行，政府依靠合同的相应条款来支付费用。这样政府购买服务的定位就不再局限于政府自身运作的后勤服务的范围内，使政府购买服务的范围得到了有效拓宽。
4.2有效提高公众及社会第三方的参与程度
运用PPP模式，我们就可以将政府购买公共服务的主体和承接主体的准入条件在购买内容、购买方式和程序上予以明确，使多方主体如政府部门、有服务需求的公众和市场承接方等明白自己的权利和义务，使不同的主体间互相增强信任感，让多方主体在参与程度上得到有效提高。
4.3有利于加强监督评估
采用PPP模式，其评价机制就可以建立在由主体、服务对象和专业机构组成的多方面系统上，有效开展第三方评价。这样无形间就加强了对政府购买公共服务的监督力度，使这个环节的透明度得到有效提高，确保社会组织在提供公共服务时做到保质保量。
总的来说，以PPP模式作为政府购买公共服务的发展方向，我们可以有效地在资金、管理与监督评价方面做到“三个转变”。关于这“三个转变”见表1：
通过表1我们可看出，PPP模式的好处在于：从政府端来讲，它能够进一步明确服务型政府的定位，使政府购买公共服务的模式得到优化，减轻政府的财政负担，使政府的工作效率得到提高，让政府在经济调节、市场监管，社会管理和公共服务方面的职能得到强化。从企业和社会公众端来说，它能有效地提高民间资本的参与程度，提升民间资本投资公共服务的热情、积极性和主动性，使金融市场的活力得到加强，让社会经济能够更加快速、持久、健康、有序地发展。
五、政府购买公共服务的PPP模式构建
从政府购买公共服务的主体来看，一共由政府部门、服务需求公众、市场承接主体及监督评价机构四大板块组成。它搭建起了我国政府购买公共服务的PPP模型。如图3所示：
通过对图3的分析，我们可以看出在政府购买公共服务下PPP模式中，不同主体间分别的职责和功能定位在于：
5.1政府部门的职责
政府部门可以说是政府购买公共服务下PPP模式的“源头”。它的职责主要体现在：
①前期安排财政预算、确定购买服务项目、进行需求调查；
②中期确定服务标准和绩效评价标准、建立价格调整和监督体系，进行市场调查，制定招投标方案；
③后期进行合同管理和组织监督。
5.2市场承接主体的职责
市场承接主体的职责主要体现于：
①提高自身能力；
②筹集资金；
③对当地环境进行调研；
④制定服务实施的措施；
⑤履行合约。
5.3服务需求公众的职责
在政府购买公共服务下PPP模式中，服务需求公众扮演着“消费者”的角色，它的职责有：
①提出服务需求；
②关注招投标；
③接受服务并关注服务实施情况；
④积极参与监督评价。
5.4监督评价机构的职责
监督评价机构的职责主要有：
①提升评价技巧与评价水准；
②对市场承载主体予以监督；
③对运行状况进行关注并及时征集意见；
④制订有效的评价机制，科学公正评价并及时反馈。
具体来说，体现为以下几个角度：
首先，政府部门要履行好政府购买公共服务下PPP模式的“源头”角色，为政府购买公共服务制订指导性目录，规划好实施购买服务的具体项目，在服务需求公众当中开展调查并制订方案，然后进行市场调查和资质审查，最后通过公开择优、以事定费，选择有能力的市场承接主体实施具体服务。
其次，市场承接主体要同政府签署服务提供合约，取得资金保障，结合自身的能力和公众需求，制订可靠的公共服务实施措施并履行合约，满足服务需求公众的需求。同时根据来自于服务需求公众、政府部门及监督评价机构的反馈意见，来不断地对措施进行完善。
再次，服务需求公众要主动表明服务需求，接受政府部门的需求调查。在接受服务时，要注意到服务的实施水平，随时提供线索，配合监督评价机构来监督评价市场主体。
最后，在政府购买公共服务行为的整个环节，监督评价机构要做好监督工作，结合政府部门制定的服务标准实施绩效评价。还要及时向政府部门、市场承接主体及服务需求公众反馈相应的评价结果及纠正意见。
六、进一步推进政府购买公共服务PPP模式的相关措施
目前，政府购买公共服务PPP模式在我国已经日益得到普及，因此我们要从搭平台、建体系、订法规三个角度出发，通过对PPP模式的运用，来实现政府购买公共服务的进一步健康发展。我们需要从以下几个角度入手：
6.1搭建有效的公共服务合作平台
这就要求在风险分担机制上，做到设计风险能满足承担能力、对应于服务收益、同造成的损失相对称。政府和市场承接主体要搭建好各自擅长的工哦那个服务平台，树立严格的准入门槛及利益分配机制。参与者必须确保资质合格，能提供较高质量的公共服务，合理安排效益产出和风险分担等环节。此外我们在搭建平台时，还要注意规范政府透明运作，尤其是不可过度地干预市场层面，市场承接主体创造良好的投资建设环境。
6.2通过监管评价体系促进服务质量的提升
当第三方监管机构在对公共服务进行评价，需要囊括的重点有服务提供主体的基本素质，服务接受者的满意度，服务合作方式的有效性，服务的社会效益等。在进行评价时，要注意做到公平、公开及公正，确保评估的主体、过程及结果做到公开透明。
6.3制订完善省级层面的政府购买服务PPP法规
各省、自治区和直辖市政府要基于高阶法的精神，因地制宜地制定省级层面运用PPP购买公共服务的法规规章，确保法律法规得到实施。法规规章的内容要点包括私双方的权利、义务、准入制度运作流程、各级负责部门、合同示范文本、风险分担机制及监管等关键环节，明确PPP模式下各参与方的权利与义务。
七、政府购买公共服务PPP模式的发展趋势
随着改革的不断落实和政府职能转变的不断推进，未来政府购买公共服务PPP模式的普及程度会越来越高，成为我国各级政府购买公共服务的主流。在未来，对PPP项目监管体系的完善，主要体现为：
7.1明确将特许经营项目排除在政府购买服务之外
从目前的趋势来看，对PPP项目监管体系的完善，是从国家PPP事业健康发展的战略眼光着手，以国家治理体系和治理能力现代化的需求来开展实施的。它将特许经营项目排除在政府购买服务之外。因此在对其评价体系的制订上，也不能遵循政府采购的思路。另外，我们还要突出政府购买公共服务PPP模式的评价重点，基于可行性研究和项目评价来综合对比PPP模式与传统政府购买公共服务模式的优劣。尤其要对公众服务需求、财政支付方式、项目融资方案和财政支付成本等方面，使公共服务在质量和效果上得到显著提升。
7.2对政府付费类PPP模式在推动财政体制改革的重要作用方面进行推广
目前，我国各级政府在公共服务领域的采购改革上仍然存在着不完善的地方，许多公共服务还是由公共部门进行提供的。尽管政府采购公共服务的改革已经启动，但仍然处于起步阶段，这就限制了现阶段采购服务类PPP模式在我国的更进一步推广。但是随着政府购买公共服务方面的进一步改革，政府购买公共服务下PPP模式会在我国不断的得到拓展，存在着无限的发展潜力。未來的改革方向主要在于提升专业机构的服务水准，对财政机制进行深化，在提供公共服务方面的质量和效率得到升华，让公共服务的成本得到压缩。以PPP模式的深入推广，为政府购买公共服务开辟新的发展道路。在操作环节中，我们要充分结合PPP模式运作理念，根据政府购买公共服务的需求，通过研究来制定出台采购主体资格，制定合理的采购价格，规范采购流程，树立采购标准，做好跟踪、监测、绩效评价工作，让私营机构与政府间形成良性互动、互惠互利，合作共赢的关系。我们尤其要注意把主要精力放在公共服务的质量和效率的提高上，不可把过多的精力用于基础设施和社会事业领域使用者付费类特许经营PPP项目。因为这样做不仅会干扰我们正常的发展思路，还会导致PPP模式的发展陷入混乱。
