项目指标体系论文,政府资助科技项目绩效评价指标体系构建有关论文...
林九生
摘 要：科技计划项目通常分为基础研究、应用研究和产业技术开发等类型，根据科技项目的特点，分析建立后补助项目评价的意义，并分别从评价原则、主体、客体、方法、指标、流程、监督管理、处罚措施等方面构建后补助项目评价完整体系。
关键词：科技计划；科技项目；后补助；评价体系
中图分类号：U11 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）10-0238-03
科技项目以往通常采用立项后即拨付资金（或分批拨付）的资助方式（即前补助）支持研究开发。2009年，财政部、科技部先后选择了国家科技支撑计划、863计划的部分项目以及国家科技基础条件平台进行了后补助试点，在试点基础上，于2013年11月制定了《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》（下简称《规定》）。所谓后补助，是指从事研究开发和科技服务活动的单位先行投入资金，取得成果或者服务绩效，通过验收审查或绩效考核后，给予经费补助的财政资助方式。《规定》明确了后补助的三种资助方式：事前立项事后补助、奖励性后补助和共享服务后补助。
与前补助相比，后补助以结果为导向，简化过程管理，既可减轻科技主管部门一般项目管理的微观工作，将精力投向科技发展规划和方针、政策制订等宏观管理和基础性、公益性、前沿性科研项目的管理，有利精兵减政和节约科技管理成本；又能引导和激发有关单位开展适应市场需求的自主创新，促进成果转化；更有利于推进高校、科研机构与企业的产学研结合；同时对促进科技经费的优化配置，提高资金使用效率，解放科技人员束缚，促进科技体制改革都有重大意义，是我国科技经费投入方式的有益探索。
从近年各地实践看，对于基础研究和共性技术研究项目，由于项目技术存在较大不确定性，风险高且成果滞后，此类科研活动需要政府部门的积极引导，不宜采用后补助，因此政府是投入主体。成果转化、产品开发、知识产权类、技术服务类项目，不论项目内涵还是成果产出都较为明确，适合采用后补助形式进行资助[1]。
正确执行科技项目后补助，如何判定项目该不该补助成为关键。这就涉及由谁判定、判定标准以及监督管理等系列问题，也就是项目验收评价工作。项目后评价是指在项目已经完成并运行一段时间后，对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种技术经济活动[2]。建立后补助评价体系，明确相关主体职责、评价方法、指标体系并加强监督是认真实施项目后补助的客观要求。
1 目的意义
1.1 评价體系的建立，有助于增强相关主体责任意识
项目后补助的评价涉及评价组织者、被评价项目实施者、参与评价的社会中介机构和评审专家、监管部门等各方主体，评价体系对参与评价各方主体的职责进行明确，厘清了责任界限，明确了责任内容，既能避免越庖代俎，站位不越位，又可避免尸位素餐，在其位不谋其政现象发生，做到各尽其责，各司其守，有利于主体责任意识的明晰和增强。
1.2 有利于形成公平、公正的科研环境
评价体系对后补助项目考核评价的技术、经济、效益等指标和评价方法、流程事先予以确定，通过公开、透明的评价标准、程序及评价结果，接受社会监督，有利于营造民主、公平、竞争的科技环境，激发社会创新热情，促进国家创新战略的实现。
1.3 能更有效发挥科技投入效率
后补助项目以成果价值作为判断标准，主要支持那些以科技成果工程化、产业化为目标，具有比较明确的量化考核指标，或是对解决国家急需的、影响经济社会发展的重大公共利益或重大产业技术问题等发挥关键作用的相关原创成果，以及针对面向社会开展公共服务的科技基础条件平台进行补助。其根本目的在于鼓励单位以国家目标为导向，根据自身发展需要自主开展技术创新活动，或面向社会开展科技服务，共享科技资源。评价体系的建立和有效执行，做到项目该补则补，应补尽补，能有效发挥政府资金扛杆作用、倍增效益，提高科技投入效率。
2 评价原则
2.1 公平性原则
公平原则要求对后补助项目评价所涉及的指南、指标、方法、程序等事项事前公开，做到应知尽知；同时要求对申报单位和申报项目一视同仁，公平对待；最重要的是要求参与评价的人员要办事公道，不徇私情，严禁“带有色眼镜看人”，选择性评价。
2.2 可行性原则
项目评价涉及的指标体系，既要从理论上注意它的完整性与科学性，又要考虑到它在现实中的可操作实用。所设计的指标系统应该能准确、可靠、简洁地描述评估对象和实现评估目的[3]，它不仅在技术上可行的，而且经济上是合理的。
2.3 分类评价原则
同类型可比分类原则是科技项目分类评价的基本原则。每类科技项目，都具有不同的特征，因此，对科技项目进行评价是建立在科学合理的分类基础之上的。在科技项目后补助工作中，应采取先分类再评价的方法，根据不同类别的项目，构建科学而合理的评价指标与方法。如果不分类，势必会抹煞不同类型的科技活动的特征，使评价产生错误的导向，造成错误的资源配置。
3 评价体系主体
（1）项目评价组织者，即科技主管部门或受其委托组织后补助项目评价活动的有关单位。组织者主要负责制订项目评价各项规则、程序和办法，发布后补助项目指南，具体组织或委托有关单位组织技术、经济、管理、财务等方面的专家，按照规定的程序、办法和标准，对项目进行咨询和评判活动。评价组织者应正确履行对项目评价的管理、指导和监督职能，忠于职守、依法行政、廉洁自律。
（2）项目评价活动承担者，即受委托承担评价活动的科技评估机构、评审组织等社会咨询评估机构或专家组（简称第三方），类似运动场上的裁判员。第三方主要从专业角度、选择专门方法和程序对项目进行论证，如实反映被评项目科技水平、经济社会效益，并做出相应结论。第三方在参与评价工作中应当严格遵守项目评价有关规则、程序和方法，在受委托的范围内开展项目评价活动，保守所获秘密，同时保持独立性，不受他方影响干预，保证评价意见的科学、公正和客观。
（3）项目实施者，即从事科技项目研究开发的单位。项目实施单位主要根据后补助指南，在项目结题后，如实组织填写申报评价材料，配合第三方的评价质疑工作。作为运动员，实施单位应保证所提供材料的真实、完整，并不得干预影响第三方工作。
（4）监督机构，主要指科技部门纪检监察机构、科技经费管理机构和政府财政、审计部门等组织。监督机构负责对项目评价活动的组织、评价过程、评价结果进行监督检查，即贯穿于评价工作全过程，可以采取事前介入、事后抽查或全程参与的监督方式，辅以现场检查等手段，实现监督目的。监督工作应建立黒名单制度，对不称职或违法的第三方实行市场禁入。
项目评价是一项专业化程度高的工作，做到项目后补助公平、公正，参与者评价的业务主管部门、社会中介组织和监督机构等主体，在项目后补助工作中应明确各自职能定位，充分发挥主观能动性，确保后补助工作顺利开展。
4 评价体系客体
项目后补助评价顾名思义是对项目进行评判，评价客体主要对象包括申报指南、立项文件、项目工作和技术总结报告、经费决算报告、用户报告、检验检测证明等相关佐证材料等。各类客体提供主体、主要内容和在项目评价中的作用如表1。
5 评价方法
根据《规定》，在三种后补助模式中，对事前立项事后补助项目主要采取用户评价、第三方检测、专家判定三种方式进行评判；对奖励性后补助项目通过审查验收方式评价；对共享服务后补助项目则采用绩效考核方法审查。
对后补助项目不论采用哪种方式进行评价，评价过程主要采取定性与定量相结合的排序法、层次分析法、专家直观判断法、模糊综合评价法。四种方法既可以单独运用，也可以综合运用互相验证。
（1）指标排序法，即按设计的评价指标体系的级次，分级制定评价指标并进行排序，再根据设计的指标排序分值，计算出各级次指标的权重，然后根据项目各项指标实际完成情况，计算出项目总分值。
（2）层次分析法（简称AHP方法），是美国运筹学家T.L.Saaty教授在20世纪70年代提出的一种定量和定性相结合的决策分析方法。AHP法把问题层次化，按问题性质将其分解成不同层次，构成一个多层次的分析结构模型，即将决策者对复杂系统的决策思维模型化、数量化的过程。它先确定衡量指标重要程度差别的定量标度，再按设计的评价指标体系的级次，分级确定进行指标重要性两两对比判断的矩阵，请专家在矩阵中填写指标对比判断后的标度值，经过归一化处理和统计计算，最终得出指标的权重[4]，并结合完成情况最终得出项目分值。
（3）专家直观判断法，是最简单的权重确定方法。它是由专家根据自己的经验和对各项评价指标重要程度的认识，按其重要性程度直接给出权重分，决策者再对专家分值采用数学平均法计算，从而得出被评价指标的权重。这种方法耗费的时间和精力较少，容易操作，但由于受专家个人经验影响，往往带有片面性，因此在选择专家时，应注意专家的代表性和全面性。
（4）模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，由美国自动控制专家查德（L.A.Zadeh）教授提出。该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。它具有结果清晰，系统性强的特点，能较好地解决模糊的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决[5]。
6 评价指标
科技项目具有高度创新性、复杂性、探索性、风险性和专业性等特点，决定了对项目实行管理的复杂性和难度[6]，科技项目的特点使得对其评价不能套用工程项目的刚性管理指标，而应采取定性与定量相结合的柔性管理指标。根据科技项目特点，评价指标大致可以分为技术、经济、财务三类，前两项也称业务类指标。技术经济指标是对科技项目专业活动开展过程及结果的评价，而财务指标则是对科技项目经费收支、财务管理状况的评价。技术指标主要包括：课题完成情况、发表论文（著作）、创新程度、成果获奖或取得专利、人才培养、学术价值等等；经济指标主要是指产值、利润和税收等直接效益和对环境影响、资源利用、就业机会、示范推广等社会效益指标。
对不同类型项目，同一指标应采用不同权重。事前立项事后补助项目、奖励性后补助项目技术指标权重应高些，技术、经济、财务指标三者通常为2：1：1；对共享服务后补助项目，主要关注服务取得的成效，因此，经济指标占比通常不低于50%，即三者比例为1：2：1。
7 评价流程
后补助项目在有关单位投入自筹经费，自行组织开展研发活动，取得预期效果后，按照下列基本流程管理：
（1）项目实施单位根据指南，向科技部门提出后补助申请，提交《后补助申请表》和相关证明材料（项目立项文件、工作和技术总结报告、经费决算报告、相关佐证材料等）。
（2）科技部门根据项目所属行业，组织行内专家或委托第三方，对项目实施过程、技术、经济指标和经费管理进行评价或审计，并出具相应报告。
（3）科技部门根据第三方评价意见，经审查后，提出补助经费安排方案，报部门办公会议审定并公示。
公示结束后进入拨款流程和经费使用后监督过程。
8 监督管理
8.1 建立公示制度
对所有通过评价并计划给予补助的项目，明确规定应通过一定方式予以公示，公示时间不得少于5个工作日。对在公示期间有异议的项目，应由纪检机构及时组织技术专家、财务专家对异议情况进行了解核实。
8.2 监督方法
评价活动的督查工作可以采取经常性督查和专项性督查或相结合的方式。经常性督查是指对项目评价活动进行全过程的监督检查；专项性督查是指对项目评价某个环节或某类项目进行监督检查。对于重大后补助项目的评价活动应当采取专项性督查方式进行重点督查。
开展督查工作，可以采取下列具体方法：听取评价活动的各方当事人的汇报；查阅与评价有关的文件、合同、材料等；参加与评价事项有关的会议；向有关单位和个人调查核实等。
9 处罚措施
评价组织者、第三方和项目申请者对评价的重大情况隐匿不报，严重失职的；与评价活动的承担者、申请者、推荐者或评估人员、评审专家串通，编造虚假报告的；干预正常的评价活动，造成不良后果的；索取或收受贿赂的；其他玩忽职守，徇私舞弊以及妨碍项目评价活动正常进行等行为，可视问题严重程度，对主要负责人或直接责任人分别情况责令改正，给予警告、通报批评或者终止评价委托；非法收受财物的，按国家有关规定没收所收受的财物；取消项目立项资格、终止项目合同，追回已拨经费、给予纪律处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
参考文献
[1]葛育祥，忻国能，蒋卫东.关于科技项目后补助的一些思考[J].今日科技，2014（11）.
[2]曾力波.管道科研项目后评价的研究与实践[J].石油化工技术与经济，2012（6）.
[3]于成刚，梅姝娥.科技项目后评价方法及指标体系研究.科技经济市场，2008（6）.
[4]李亞丽，宋扬.科技项目绩效考评方法初探[J].中国科技论坛，2004（6）.
[5]王杰.模糊综合评判在故障树分析法中的应用[J].电子设计工程，2012（6）.
[6]方勇，王明明，刘牧.政府职能转变与科技计划项目管理的第三方评估咨询[J].中国科技论坛，2010（8）.
