重大突发事件应急机制研究片
孙晓红
摘要 本文从我国相关的法律法规、媒体的运作经验以及西方的法律规范中提炼出报道突发事件的三种机制：组织机制，包括设立常设机构并且规定机构的职能；信息发布机制，在发布时要做到及时、准确、客观、全面，在内容上应该涉及突发事件的方方面面；第三是人才培养机制，需要提高从业者的法律素养与意识。笔者认为，依法对突发事件进行报道，不仅能够满足受众多方面的需求，还能够使新闻媒体在与其他媒体的竞争中实现新闻传播力。
关键词重大；突发事件；依法报道；新闻机制；探析
中图分类号G212 文献标识码A
一、重大突发事件依法报道的必要性
关于突发事件的概念，学术界尚有争议，但是，笔者比较认同《突发事件应对法》中给出的突发事件的定义：是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。因为这一定义既指出了突发事件的性质（不可预知、已经或者可能带来严重社会危害），同时也概括了突发事件的四种类型以及相关部门需要采取应对措施才能化解危机的事件。
近年来，我国突发事件处于高发时期，姜卫平从两个方面分析了原因：我国的社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻变化，人们的思想活动空前活跃，独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，社会价值观呈多样化趋势。在这种情况下，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化；另一方面，从自然环境来看，改革开放以来，随着经济的快速发展，一些领导干部在错误的政绩观的驱使下，片面追求经济效益，大量的自然环境被过渡开发和利用，导致我国经济增长的资源环境代价过大，出现了自然环境遭人为破坏带来的问题。
重大突发事件通常具有事发突然性、后果危害性、广泛关注性、连锁反应性等特点，因此，只要发生重大突发事件，必然会引发受众的强烈关注，引起媒体的广泛报道，成为一个时期社会的焦点、热点话题。以微博、社交类网站、视频类网站以及移动通信为代表的社会化媒体的出现以及因此带来传播内容、方式、格局的大变革，使得众多突发事件不仅能够在第一时间被传播出来，而且带来的舆论、舆情呈现出日益复杂、难以预测的情形；重大突发事件不仅会对事发地带来严重的人员伤亡和财产损失，而且还会对整个社会的稳定与公众的心理带来巨大影响。由于重大突发事件具有特殊性，如果在传播中出现问题可能会带来突发事件的“次生灾难”，因此，从法律规制的角度探讨突发事件报道有着重要的理论意义与实践价值。
二、突发事件报道的法律规范约束及参考的来源
笔者认为，当前，突发事件报道的法律规范约束和参考的来源有三个方面：第一，国家的相关法律法规中的有关规定；第二，媒体运作的成功经验；第三，西方的法律规定以及成功做法。下面简要分析：
（一）我国进行突发事件报道需要遵循的基本的法律规范
在我国对突发公共事件进行报道需要遵循的基本的法律法规可以从以下法律法规中找到渊源：《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》、《民法》、《刑法》、《未成年人保护法》、《保守国家秘密法》等，笔者简单对上述法规的有关规定进行梳理。
2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，提出突发公共事件发布的要求：突发公共事件的信息发布应及时、准确、客观、全面。2007年8月30日《突发事件应对法》颁布，这是国家首次以法的形式对突发事件应对做了规定。学者们从多个角度对这部法律进行了阐释，在涉及新闻报道方面主要提出：政府应该按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件发展和应急处置工作的信息。满足公众知晓信息的权利。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，将建立健全信息公开工作确定为各级政府的责任，这成为中国的政务公开步入“有法可依”时代的重要标志。
另外，《民法》中涉及到突发事件的法律规定主要是对于公民人身权利的保护，比如不能侵害他人的名誉权、隐私权、姓名权、肖像权等；《刑法》中与突发事件报道相关的规定主要是泄密罪、危害国家安全罪等；《中华人民共和国未成年人保护法》第五十八条明文规定：对未成年人犯罪案件，新闻报道、影视节目、公开出版物、网络等不得披露该未成年人的姓名、住所、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料。
（二）媒体成功的运作经验
以新华社等媒体对于汶川地震、西藏3，14事件等的报道为例。最近几年突发事件频发，媒体在报道突发事件报道中结合国家的法律以及受众的需求等方面积累了一些成功的运作经验，总结这些经验，有助于为突发事件依法报道提供一些思路。如新华社吴锦才在《重大突发事件应急报道系统的主要取向和基本支撑》中主要总结了新华社在报道汶川地震以及拉萨暴乱中的成功做法：争取第一时间、第一现场、第一高度，并提出六个方面的支撑：一是报道指导思想、报道思路及其贯彻落实机制；二是资料的系统准备；三是技术保障；四是装备保障；五是避险保险安排；六是激励机制。具有较强的针对性与实践价值。
（三）西方国家尤其是美国、俄罗斯在应对危机中的成功做法
2001年9月11日发生在美国的恐怖袭击事件以及2002年10月23日发生在莫斯科轴承厂文化宫的车臣游击队劫持观众事件等，美国与俄罗斯均成功处置危机，为其他国家依法有效应对危机提供了一定的借鉴。
据姜平、贾洁萍、孔庆兵在《公共危机管理与突发事件应对》中提出美国与俄罗斯基本建立了“核心小、法律全、信息灵、意识强”的公共危机管理机制。主要经验有：
1.权威、高效的决策指挥机制。在美国实行的是以总统为核心的决策指挥机制，危机管理决策中心是国家安全委员会。其成员包括政府中的重要成员，协调各职能部门。俄罗斯危机管理的中枢指挥系统是俄罗斯联邦安全委员会，主席由联邦总统担任，成员包括重要职能部门的官员。
2.完备、健全的法律法规体系。美国先后制定了上百部针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》以及2005年的《国家应急反应计划》等将突发事件发生后可能遭遇的种种情形予以法律规范，能够在较快的时间迅速处置危机。
3.综合、有效的危机管理执行机制。美国在9·11事件后成立了美国国土安全部：包括22个重要部门，如司法部内的移民与规化局、交通部内的交通安全局等，并且各司其职，分工明确，形成了一个分工明确又运转协调的、无所不管的“综合应急管理系统”。俄罗斯在1994年成立了紧急情况部，直接隶属于总统的管理机构，从事危机管理的综合协调及应急处理工作。
4.灵活、健全的信息管理机制。首先是健全的信息披露机制。通过快速、多次发布相关信息，为事件定性、让公众了解事件的进程，安抚民众，增强信心；其次是建立多渠道的信息来源，避免信息失真。如俄罗斯既有联邦安全局又有俄罗斯联邦对外情报局，同时在俄安全会议、边防局、国防部等部门设立信息搜集、整理和分析职能，从而保证信息传播迅速、准确。第三是加强对媒体的管理。在美国重大的突发事件由政府来设置议程。在俄罗斯的《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》规定由专门的新闻官对媒体的报道内容与形式进行审核，以防止媒体夸大事实，挑起民族冲突。
三、我国突发事件新闻报道机制的建立
依法建立我国突发事件新闻报道机制在借鉴上述三方面成果的基础上可以从以下几方面人手：
（一）组织机制
传媒建立起相应的组织机构并编写报道预案，使事件报道能够有序规范进行。结合《国家突发公共事件总体应急预案》中提出的六条规定以及新闻媒体的实际情况，可以从以下几个方面来考虑：
设立一个常设机构，名称可以定为突发事件报道组或者应急报道协调组。组长为媒体内部懂得突发事件信息传播规律的总编或者副总编（制片人），成员可以是来自于媒体内不同部门的记者。但是具备突发事件报道的基本理念与方法，做到召之即来，来之能战，战之能胜。如广州日报在2005年专门成立了机动记者部，国内重大突发新闻的采访被明确为该部门的业务范围之一。
机构主要的工作是，建立在掌握舆论主动权的新闻报道反应机制。主要包括预警小组、指挥协调机制、快速处理机制、舆情分析机制等。预警小组的主要任务是关注与监控可能来自于自然或者社会生活中的各种危险情况，也注意搜集来自于网络中的、微博中的各种危险信息。2011年12月20日的新华网报道，新华网全新推出了面向各级政府部门和各类企业的以网络舆情监测、分析与研判为核心的“舆情在线”系列产品和服务，受到了政府以及企业的热捧。对于其他的新闻媒体也需要借鉴，具体做法可以参考学者提出的四点建议：强化信息共享，构建舆情监测机制；提高研判能力，构建舆情预警机制；提高应对能力，构建事件处置与舆论引导能力机制；强化监察评估，构建舆情问责机制。
（二）信息发布机制
1.发布要求。《国家突发公共事件整体应急预案》规定：突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。以下笔者进行一些分析：
首先是及时。多数情况下，媒体应该在第一时间发布信息，掌握舆论的主动权。童兵教授对第一时间做了较为细致的解读：第一时间指的是新闻事实发生时间同作为新闻被公开报道的时间差距极为短促，甚至接近零时距。换言之，传媒在突发事件发生后以最快速度进入现场并立即披露相关的事实，谓之“第一时间”报道。
其次是准确。准确信息来源于记者在现场的采访核实，因此必须强调记者在现场目击、查证相关的信息，记者必须具有强烈的社会责任感以及吃苦耐劳的精神；也来自于新闻发布会的相关信息。2011年7·23动车事故发生后，来自于铁道部的新闻发言人发布的信息不够准确客观引起舆论的普遍不满。“少数发言人在突发事件面前存在着不能够及时回应，特别是存在不能准确地、实事求是地进行新闻发布的问题和不足，给突发事件的处置造成被动，给政府的形象在一定程度上造成影响”。因此，为了保证新闻报道的准确，必须让新闻发言人到第一线了解情况，传播准确的信息才能够保证媒体报道不会出现差错。
最后是客观与公正。笔者认为，对于突发事件报道来说要特别强调这一点。因为重大突发事件的发生存在多种复杂的原因，所以学术界现在一般认为突发事件报道要“快报事实，慎报原因”。在报道有关原因时需要媒体从多方面进行调研，做到客观、公正，即在报道过程中不去隐瞒任何一方，尤其是在把关环节注意不能遗漏特别关键的事实，同时必须要给多方同样的表达或者发言的机会。
2.发布内容。重大突发事件报道应该涉及到突发事件的方方面面，满足受众的知情权、表达权以及批评建议权和监督权。在对突发事件信息公开的研究中一些人发现，对于来自于自然界的重大突发事件在发生后一般容易报道，但是对于因为人为原因的重大事件（如矿难、群体性事件、公共卫生事件等）以及自然原因导致的重大灾难的后续报道（比如救灾款项的用途等）相对较难。主要是因为这两种情况出现后会导致问责情况。《突发事件应对法》规定了突发事件危机管理的问责机，明确了各级政府的责任，罪责机制等。2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行领导干部问责的暂行规定》，除了详细规定了对七方面的情况实行问责之外，还规定了具体的问责形式。
在一定的情况下，个别地方领导担心突发事件的发生和报道会影响当地的政府形象或者被问责，因此可能会存在谎报、瞒报、漏报、误报信息的。无论哪种情形，均与突发事件应对法相悖。在报道这方面信息时可能难度会较大。但是恰恰是这些方面的信息最为受众关注和了解，因此媒体需要在这方面加大报道力度。
（三）人才培养机制重大突发事件能否依法报道，关键因素是人。无论是在一线从事新闻报道的记者，还是把关的编辑，均需要具备基本的法律素养与意识。
《中国新闻工作者职业道德准则》中提出新闻传播者要“强化学习意识，养成学习习惯，不断提高政治和业务素质，增强政治意识、大局意识、责任意识，努力成为专家型新闻工作者”。媒体可以通过两种方式来完成对于记者素质的提高。第一种，请有关法律专家到媒体针对突发事件如何报道做讲座；第二种，媒体可以在自己的网站中开设专题，通过有关的法律法规的传播，正反两方面的个案等让记者自学完成。
参考文献
[1]姜卫平.我国应对突发事件的现状分析与对策研究[J].桂海论丛，2009（2），
[2]参见姜平，贾洁萍，孔庆兵，公共危机管理与突发事件应对，北京：红旗出版社，2011：93-97.
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[4]喻发胜，赵振宇.新形势下突发事件舆论引导机制的建构[J].新闻记者，2010（10）.
[5]童兵，突发群体性事件和新闻传媒的社会使命[M]，上海：复旦大学出版社，2012.
