...摄影/中国网 杨楠-法工委 民生立法是当下人大立法重点
摘要 1905年至1945年，日本在殖民统治旅顺大连的过程中频繁进行新闻立法，其中以《关东州及南满附属地地出版物令》的制定与讨论最具代表性。由于当时日本新闻立法的环境及该法案与日本对满政策不符的关系，它最终被日本政府撤回而未得以颁布，致使目前中日学界根本无人提及。笔者通过对原始档案的梳理与解读，一方面，指出它是日本中央政府首次为殖民地量身打造新闻法，足以代表日本殖民地最高的新闻立法水平。虽然此次立法未能完成，但是直接影响到后来“满洲国”新闻立法。另一方面，笔者认为它是内地延长主义与在地化的杂糅，综合了当时日本国内《出版法》与《新闻纸法》的核心内容，是日本内地延长主义的直接体现，同时在延长的过程中对日本法律进行有意识的删改，使之服务于在地殖民统治的需要。它对于新闻与出版而言限制充分而保护缺失，本质上仍然是一部出版物管理法，可谓是一部钳制新闻与出版自由的恶法。
关键词日本；旅大租借地；新闻立法；关东州及南满洲铁道附属地出版物令
作者简介 虞文俊，南京师花大学新闻与传播学院博士研究生，江苏南京210097
甲午战争以后，日本侵占大片中国领土，建立台湾、旅顺大连（简称旅大，日本称“关东州”）、胶州湾等殖民地、租借地，扶植“满洲国”、“蒙疆联合委员会”、“临时政府”、“维新政府”、“国民政府”等傀儡政权，其中如北洋政府陆微祥总长所云“本国政府多年以来受租借地之影响甚大”，旅大租借地是日本实施“大陆政策”的桥头堡，地位尤为特殊与重要。在旅大与其他中国领土上，日本先后直接或间接颁布大量新闻法规，控制新闻事业，使之成为侵华先锋部队。近年来，随着中国新闻史研究的深入，日本在华新闻史成为热门课题。笔者也自不量力地加入这个队伍，选择研究旅大租借地新闻法制。
目前，中日韩三国对近代中国东北新闻史的确有不少研究成果，然而甚少探讨“关东州”新闻法制，即便有些成果有所涉及，却存在漏洞与错误颇多的问题。如有国内学者将关东厅（日本设于旅顺的殖民地行政机关）颁布的《关东州及南满洲铁道附属地二翰人若八移人出版物取缔规则》译为《满洲输入出版物取缔规则》，暂不论“输入若移”略译为“输入”是否得当（日语里，“翰入指他国进入本国的移动，“移入”指本国内不同地区的移动），单就“关东州及南满洲铁道附属地”改译为“满洲”来看，笔者认为这不仅仅是缺乏严谨的小问题而是无视立法背景的大问题。从当时日本法律用语来看，满洲即是中国东三省全境，关东厅施政范围限于“关东州及满铁附属地”，绝不及东三省全境，所以断不可将关东厅颁布的法令译为东三省的法令。又如许多国内学者称日本殖民统治者取缔大连报纸以日本《出版法》、《新闻纸法》为法律依据，笔者认为这更是对日本殖民地新闻法制的严重误解，在日本拥有治外法权的地区尚不适用日本国内新闻法，遑论行政完全独立于日本本土的殖民地（即便桦太适用日本新闻法，但也并非是当然施行，而须颁布特别敕令）。因此，笔者认为有利用原始史料重新解读与探讨日本在旅大的新闻立法的必要。
“新闻法律一科，顾名思义，即可知为与新闻有关之法律，其范围颇为广泛，公私法中直接简接有关于新闻之条文甚多。”确如其言，日本统治旅大初期颁布的法令中颇多条款涉及新闻与出版，它们也可以称为新闻法规，但真正可以称为新闻法非《关东州及南满洲铁道附属地出版物令》（下简称《关东州出版物令》）莫属。“关东州”作为租借地，并非日本领土，性质是“领外外地”，与朝鲜、台湾作为领土性质之“外地”不同，两者之立法形式差别颇大。台湾、朝鲜之立法法系以法律规定而以立法权授予中央政府或殖民地长官，除了中央政府代发敕令，在地殖民长官有权发布“制令”、“律令”形式的法律事项，而“关东州”之法律事项，不以法律规定，而是以敕令定之，其在地殖民长官不得代发法律之命令，限发纯属行政命令的府令（厅令、局令）。《关东州出版物令》由日本中央政府以敕令形式制定，可谓第一部“关东州”新闻法，足以代表日本在“关东州”新闻立法的最高水平。所以，笔者选择《关东州出版物令》以例，探讨日本在旅大租借地的新闻立法，试图为中国读者揭开日本在侵占中国的领土上新闻控制的神秘面纱。在行文之前，笔者须特别说明的是，“关东州”一名自清末以来，从未获得中国政府的认可，之所以在后文中不加引号地使用“关东州”，主要为了便于使用史料，绝无其他任何特别的政治意涵。
一、《关东州出版物令》的制定始末
日本占据旅大以后，日本人陆续在大连创建各种报纸与杂志，充当所谓“满洲经营的急先锋”。日本中央政府与关东州殖民当局为使报纸更好地服务于殖民统治，先后颁布《取缔规则》（府令）、《警察犯处罚令》（敕令）、《出版物凳行命令条项》等，引进批准与保证金制度，对新闻业及新闻纸发行加以行政管理，但是它们始终只是行政规定，不具备专门新闻法的稳定性与全面性，对此缺乏专门新闻法的现状，关东厅与关东州新闻界都觉得有必要尽快改变。
关东长官官房文书课在其所编著的《关东厅要览》里，介绍出版物管理办法时先会强调：“本厅尚未制定新闻纸法及出版法”，字里行间无不体现此乃不合理之现象。同样，大连新闻界对制定专门新闻法充满期望。1922年10月18日，在满铁新任理事的主持下，大连言论界主要负责人召开会议，围绕出版物管理办法与名誉损毁诉讼等议题展开讨论，决议推动当局修正出版物管理办法，向关东长官和民政署长呼吁“关东州施行内地《新闻纸法》，但是发行部分条文除外”。1923年5月13日至20日，日本新闻协会第十一次大会及全国新闻记者大会在大连召开，《辽东新报》社与关东长官均有参加，决议“内地及帝国殖民地新闻纸法规及新闻检查的统一、建设通信设施、减低电报费用”等议题。该会议再次出传达关东州需要一部新闻法的信息。
对于民间的呼吁，关东厅也认为“鉴于一般言论界的进步发达”，“辖区作为特殊地域，新闻事业对于政治外交及一般言论的国策的影响极大，而且新闻事业的发达，以现行法规无法合法施以管理之实”，“制定单行法规为当务之急”，“为求作以根本之改正，1923年以来反复慎重研究”。1925年6月，《关东州及南满洲铁道附属地出版物令》敕令案浮出水面。1925年9月14日，日本拓殖局拓表示“关东州及南满洲铁道附属地关于出版物的管理规定极不完备，带来管理上的诸多不便”，秘第401号禀请内阁制定新闻法。11月，在关东厅与拓殖局推动下，日本内阁法制局参考关东州、日本、台湾与朝鲜的新闻与出版法令，起草《关东州及南满洲铁道附属地出版令》，正如《每日新闻》1925年11月11日所报道：“《关东州出版物令》合并统一内地的《新闻纸法》与《出版法》，是对报纸、杂志与一般出版物的管理办法”，《关东州出版物令》原案全文43条，修正案全文44条，可谓综合了日本及其殖民地新闻与出版的管理办法，不仅将适合于关东州内在留者与满铁附属地日本人，日本外务省更是明确表示一律适用于附属地的中国人。
关东厅、拓殖局与法制局共同参与《关东州出版物令》的起草与讨论，其中关东厅可谓最为积极。然而该法令最终并未得以颁布，而是被撤回成为废案。或许正因如此，当今中日学界从未提到这部《关东州出版物令》，更未无人知晓其成为废案的内幕。笔者在翻阅大量日本档案与文献的基础上，认为《关东州出版物令》的撤回与当时日本新闻立法的环境及日本对满政策或许存在因果关系。重新回到《关东州出版物令》制定的时间，笔者发现当时在日本及殖民地讨论的新闻法除了《关东州出版物令》之外，还有《日本出版物法》与《朝鲜出版物令》，它们是与《关东州出版物令》一样将所有出版物作为立法对象，《朝鲜出版物令》企图合并《朝鲜新闻纸法》、《朝鲜出版法》（二者适用于朝鲜人）、《朝鲜出版规则》、《朝鲜新闻纸规则》（二者适用于在鲜日本人），《日本出版物法》企图合并日本现行《出版法》、《新闻纸法》。1926年1月，日本第51次帝国会议，内务省警保局提出颁布《出版物法案》的议案，主要内容四点：“一、保证金制度的存废；二、正误书（即答辩与更正）相关事项；三、揭载禁止事项；四、责任者相关事项。”不过会议讨论结果为“搁置再议”。1927年1月，日本第52次帝国会议，经过修正的《出版法案》再被提出，结果仍是“搁置再议”。虽然，后来成立所谓官民合作的“警保调查会”，旨在推动修正《出版法》与《新闻纸法》等法令，但是，合并了《新闻纸法》与《出版法》的《出版物法案》却从此被束之高阁。1926年8月4日，朝鲜《东亚日报》乐观地报道：“关东厅《出版物令》制定后，9月（《朝鲜出版物令》）预定实施”，然而结果也未逃过搁置不议的命运。㈣因此，《日本出版物法》与《朝鲜出版物令》的双双立法失败使得《关东州出版物令》的废案命运变得也不难理解。
另一方面，《关东州出版物令》的立法失败还与日本对满政策直接相关。原本《关东州出版物令草案》经过1926年5月17日至12月15日的十次讨论，二次修改草案，准备交由国会决议，此时海内外报纸对它的出台十分乐观，如《顺天时报》1926年12月20日以《关东州出版物令须待来年颁行》为题报道：“《关东州出版物令》，预年内经枢密院稽查委员会审查竣事，交本届国会议决，但因值皇帝不豫之故，或将展至来年办理”。然而，实际情况并非如此，尽管作为《关东州出版物令》的力推者——关东厅希望“尽速”通过，但是围绕这部敕令案，关东厅、内阁法制局、外务省、拓殖局之间观点产生分歧，争论焦点围绕：1.加上“及南满洲铁道附属地”字眼是否符合日本对满“亲善”政策；2.《出版物令》采取的“许可主义”（即批准制）与内地《新闻纸法》、《出版法》及领事馆令的“届出主义”（即备案制）是否冲突；3.《出版物令》规定的保证金数额是否与内地《新闻纸法》、《出版法》不符；4.外交、军事、机密等记事限制权由谁执行等议题。最终以与“对满根本政策——日满亲善”不符为由，这部本将会成为关东州第一部新闻法的《关东州出版物令》胎死腹中。
二、《关东州出版物令》的主要内容
或许因未能颁布，当今中日学者根本无人提及《关东州出版物令》，更遑论知晓其内容。下文笔者以战前日本通行分析新闻与出版法规的框架，解读《关东州出版物令》的主要内容。（《关东州出版物令》共三个版本，本文的分析以最终修正案为主，行文中如无特别标识，即指是最终的修正案。）
（一）出版物的界定
《关东州出版物令》界定的出版物限于新闻纸、杂志与普通出版物三种，“书简、定款、会则、事业报告、引札、张札、番附、诸种用纸、证书类、写真”不适用新闻纸、杂志与普通出版物相关纳本规定。
关于新闻纸的界定，原案称：“新闻纸指刊登时事相关事项的出版物，使用一定题号，隔七日以内定期或不定期的继续发行者”（第2条）。审查委员会认为“新闻纸非要限于揭载时事相关事项乎”与“隔七日以内时期定期或不定期继续发行之意不明”，结果修正案删减部分文字，去掉“刊登时事”的限定提法，规范发行周期，变成“新闻纸指使用一定题号，每七日以内定期或不定期继续发行的出版物”。关于杂志的界定，原案与修正案只在周期上有差别。前者指“使用一定题号，隔三个月内定期或不定期继续发行的出版物，或不符合前项的出版物；后者指“使用一定题号，每三个月内定期或不定期继续发行的出版物，或不符合前项的出版物”。关于普通出版物的界定，原案与修正案一致，“指不符合前两项的出版物”。
在界定出版物的同时，《关东州出版物令》还规定了一些务必遵循的要求：“揭载时事相关内容的新闻纸或杂志，其印刷所不得设于本令施行地域以外，但受关东长官许可者不在此限”（第14条）。“新闻纸或杂志须揭载其发行者、编辑者及印刷者的氏名与发行所”（第15条）。并对可能状况作出补充规定：“新闻纸或杂志使用同一题号，临时发行的出版物视为其同一新闻纸或杂志。”
（二）出版物的出版手续
1.出版许可申请。发行人的届出手续，意欲发行新闻纸或杂志，由新闻纸或杂志事业主连署填具申请书向关东总官提出申请，内容包括“题号；揭载事项的种类；有无揭载时事；发行时期；第一回发行年月日；发行所、印刷所、发行者、编辑者及印刷者的住所、氏名及出生年月”等8项内容，并规定“题号；揭载事项的种类；有无揭载时事；发行时期；第一回发行年月日；发行所更改时”需要重新填具申请书，以及“印刷所或印刷者”、“发行者、编辑者及印刷者的住所、氏名及出生年月”出现异动时，发行者务必于五日内向关东长官提出申请。由此可见，《关东州出版物令》对于新闻纸及杂志的发行采取“许可主义”（即批准制），虽然与《桦太新闻纸取缔规则》及《台湾新闻纸令》等法令一样。但是区别于日本新闻法及仅适用于在鲜日本人的《朝鲜新闻纸规则》采取的“届出主义”（即备案制）。诚然，日本1873年颁布的《新闻纸条目》的确采取“许可主义”，不过早在1887年的《新闻纸条例》就已改成“届出主义”，1926年的《日本出版物法》也毫无例外，而同时期准备合并适用于朝鲜人与在鲜日本人的《朝鲜出版物令》却改为“许可主义”。日本将本国几十年前就已淘汰的制度延用于关东州等殖民地，其立法意图可谓不言自明，直到1929年南洋厅颁布的《南洋群岛新闻纸群岛规则》才采取“届出主义”。
2.纳本的义务。《关东州出版物令》规定：“新闻纸或杂志发行者，在新闻纸发行的同时，在杂志发行的前一日，应纳本关东厅两部、所辖警察官署及关东地方法院检察局各一部”（第16条）；“意欲发行普通出版物者，除到达所需之日，须发行日前三日制本两部及联署著作者呈报关东长官备案”（第17条）。纳本制度近代出版物最主要的管理方式，至今依然为各国所延续。因此，笔者认为《关东州出版物令》规定的纳本并无不合理成分。
3.保证金的缴纳。保证金制度是日本学者认为的日本新闻法制区别于欧洲新闻法制的一大特色，也是被日本学者抨击得最多的一项。它从一开始就随着日本人进入关东州（根据《营业取缔规则》制定的《出版物发行命令条项》要求新闻纸及杂志缴纳保证金）。通常新闻纸或杂志以缴纳保证金与否，分为有保证金新闻纸或杂志与无保证金新闻纸或杂志。前者可以刊登经济、政治及其他时事问题，后者则不容许刊登。《关东州出版物令》称：“许可揭载时事的新闻纸或杂志的发行者，应于“发行前向关东厅交纳新闻纸1000圆、杂志500圆的保证金。保证金可以国债证券充替”；“非发行废止或发行许可取消，不得请求退还或让渡其债权。但不妨碍适用准用国税法的法令，或者新闻纸或杂志因揭载内容出现针对名誉的不法行为而判决赔偿损害的执行”；“保证金发生缺额时，非填补前不得发行新闻纸或杂志，但接到缺额通知日起七日以内不在此限”（第12条）。从保证金数额来看，《关东州出版物令》的“1000圆、500圆”与《台湾新闻纸令》一致，但低于《朝鲜新闻纸规则》与《日本出版物法案》的“2000圆、1000圆、500圆”。尽管审查委员会称“保证金额不嫌过少乎”，建议“参照《日本出版物法案》”，但是最终修正案并未采纳。
缴纳保证金的新闻或杂志以“揭载时事”为标准，官方对“时事”的解释：“指现时社会上突发事件，有是否公知事实之区别”，“新闻纸的报道内容是否为时事，应以全部报道内容的记述目的作为判别标准。”另外，正如在满日本学者加纳三郎所认为：“毋庸置疑，将性能相异的新闻纸与杂志全然同一谈论是谬误。（中略）新闻纸提供新闻，杂志提供理论与情感”，日本对新闻纸与杂志的保证金额度作不同规定并非毫无道理。
4.新闻纸或杂志的失效。《关东州出版物令》规定的新闻纸或杂志发行许可失效分为“自动失效”与“强制失效”两种，前者源于新闻纸或杂志自身，“新闻纸或杂志已过发行时期仍未发行，其时间达3个月，被视为其发行废止。新闻纸6个月内未满6次与杂志1年内未满3次亦同”（第13条）；后者源于行政官厅或裁判所强制执行取消发行许可的命令，“关东长官认定揭载前两条规定的事项，其他紊乱安宁秩序的事项，得禁止出版物的发卖及颁布；认为必要时得扣押及停止其发行或取消其发行许可。关东长官认为必要扣押出版物时，得扣押其原版”（第25条）。
（三）出版物关系人
1.出版关系人的界定。《关东州出版物令原案》将出版关系人分为：“事业主”、“发行者”、“编辑者”、“著作者”与“印刷者”等。修正讨论时，审查委员会对“事业主”提出颇多疑问，对“发行者”与“编辑者”未作出界定提出参考《日本出版物法案》予以修正的建议。结果，修正案删除“事业主”，但仍未明确各关系人的定义。参照此时正在讨论的《日本出版物法案》，“发行者，管理出版物之出售散布者”，“编辑者，管理新闻纸或杂志之编辑者”，“著作者，著述或制作文书图画者”，“印刷者，管理出版物之印刷者”，他们在出版活动中承担相应的法律责任。除此之外，“事实发行者”、“编辑者以外实际担当编辑者”、“揭载事项署名者”、“正误书或辩驳书的揭载请求者”、“揭载事项执笔者”、“让他人揭载者”或“替他人揭载者”等（第40条、41条），同样履行“发行者”与“编辑者”相应法律责任。
2.出版关系人的资格限制。《关东州出版物令》第6条：“一、非在本令施行地区居住者；二、未成年者、禁治产者及准禁治产者；三、受禁锢以上刑处，其尚未终止或接受执行者”，不得为新闻纸或杂志之发行者或编辑者。按照适合于关东州的日本《民法》，未成年者指未满20岁者（《民法》第3-4条），禁治产者指“常有心神丧失之状况者，裁判所得据本人、配偶者、四亲等内之亲族、户主、后见人、保佐人或检事之请求，为禁治产之宣告”（《民法1））第7条），准禁治产者指“心神耗弱者、聋者、哑者、盲者及浪费者，得作为准禁治产者，附其保佐人”（《民法》第11条）。
在修正讨论时期，尽管审查委员会提出“不合格者中缺乏缓刑者或临时出狱者妥当乎”与“在不合格者中增加现役或召集中的陆海军军人要乎”的意见，但是最终修正案并未采纳这些建议。因此，比较关东州与其他各地相关条款（见表1），笔者发现《关东州出版物令》对关系人资格限制最少。但笔者不认为是偏爱关东州及南满附属地，特别是本应该限制的人群如军人等却未被限制，极有可能为当地日本军人参与办报提供便利（九·一八事变后关东军新闻班直接介入各种报纸）。（表1）
第6条可以称为消极之资格，即剥夺符合者参与新闻纸或杂志之发行或编辑的权利，同时赋予非符合者参与新闻纸或杂志之发行或编辑的权利。尽管《关东州出版物令》一与《日本出版物法》有“非居住者”与“无居所者（住所有者）”之别，“非居住者”是《日本新闻纸法》的表述，正如后来有学者指出“所谓无居住者，帝国领土内无居所之意呢？还是指无住所、居所之意呢？些许暖昧不明”，《日本出版物法》改成“无居所者”，但是两者都不问国籍情况，与当时法德等国法规限制出版关系人的国籍不同。由此来看，关东州及南满铁道附属地居住的日本人、中国人及外国人都有充当新闻纸或杂志的关系人的资格。然而，实际情况却是日本殖民统治下的旅大报刊史中无一份日刊报纸由中国人创办。具备资格并不意味着即可办报，因为还需要向关东官署提出申请。凭此一条，殖民当局就可以拒绝所有中国办报申请人。
（四）出版物揭载事项的限制
在出版警察法规的研究里，日本学者一般将出版物内容受到的限制分为积极的限制与消极的限制。
1.积极的限制。所谓积极的限制，专门针对新闻纸，指澄清与纠正错误及刊登正误书及辩驳书的义务。《关东州出版物令》规定：“新闻纸或杂志揭载内容错误，由本人或直接关系人请求正误的请求或正误书或辩驳书的揭载时，应于次回或第三回的发行之际，为其正误或全文揭载其正误书或辩驳书，但正误或辩驳旨趣违反法令时或请求者未明记其住所及氏名时不在此限。正误或正误书或辩驳书的揭载应比照原文，使用同样的版面与字号，正误书或辩驳书字数超过原文时，其超过字数，得按发行者规定的普通广告料的同一标准要求费用”（第21条）；“新闻纸或杂志从其他新闻纸或杂志转载或抄录事项，其新闻纸或杂志揭载正误或正误书或辩驳书时，虽无本人或直接关系之请，得到该新闻纸或杂志后，按前条为其正误或揭载正误书或辩驳书”（第22条）。日本所称的“正误的义务——正误或正误书、辩驳书的揭载强制即是多数国家法律所承认的“答辩与更正”，并获得联合国1952年《国际更正权公约》（Convention on the International Right of Correction）的认可。因此，笔者认为《关东州出版物令》所规定的“积极的限制”并无消极意义。
2.消极的限制。所谓消极的限制，指禁止记载一定的事项或其记载须得到许可。它可以再分为“绝对禁止事项”与“相对禁止事项”，前者包括：“冒渎皇室尊严者、变更国体者、否认国家组织组织大纲或私有财产制度、危害有关帝国利益的军事、外交之机密者、煽动或曲庇犯罪、体恤犯人及陷害或体恤刑事被告人或被疑者之揭载者、预审之内容、其他由检察官或检事执行者所禁止之搜查中或预审中之事项或不公开之诉讼辩论之揭载者、引起社会不安之捏造或夸大者、乱伦、猥亵、残忍及其他败坏社会善良风俗者”（第23条），绝对不得揭载于出版物；后者指“官公署或依法令组织纸议会之秘密文书或所不公开之会议之议事之揭载者，但受承认者不在此限”（第23条），即“官公署或依法令组织纸议会之秘密文书或所不公开之会议之议事”得到相关机构许可，出版物仍可揭载而免责。
由上文可以看到，《关东洲出版物令》的消极限制以维护国家安全、司法独立与社会安定为主。暂且不论在日本承认为其为中国领土的关东州里要求维护日本的国家安全是否合法合理，回到条文本身，与日本、朝鲜、台湾及南洋群岛相比（见表3），首先，笔者发现《关东州出版物令》的条款在所有殖民地中最多最复杂；其次，在相同条款的具体细节上，如《关东州出版物令》的“意图冒渎皇室尊严者”与《日本出版物法》的“冒渎皇室尊严者”；前者日文是“皇室/尊威冒浣七事项”，后者日文是“皇室/尊冒浣灭事项”，两者之差体现前者“冒浣”表示一种推测（推量），后者“冒浣”是一种确定（完了）。从字面上可以引申为前者以是否有此种意图为判定标准，后者以是否完成此种行为为判定标准，孰重孰轻无须赘言。即便日本大理院曾解释过“皇室/尊冒浣事项”限适用于“已在新闻纸刊登的事项作为冒渎皇室尊严的必要条件”，但基于日本判例不适于关东州的事实，仍然会给后续执行带来诸多争辩。这种立法漏洞对于熟悉日本法律及判例的内阁法制局立法人员而言绝不可能是一时疏忽，笔者认为只有可能是故意为之。（表2）
（五）行政处分
在日本新闻与出版法规，出版物行政处分大体上分为：“发卖颁布禁止、新闻记事的揭载禁止、扣押、削除处分、分割还付等，其中最主要的是发卖颁布禁止，须依据《出版法》与《新闻纸法》执行，其他由行政长官直接执行。关东州出版物令》对违法出版物的行政处分：禁止发卖颁布、禁止发行、扣押与取消许可。“关东长官认定揭载前两条规定的事项，其他紊乱安宁秩序的事项，得禁止出版物的发卖及颁布；认为必要时得扣押及停止其发行或取消其发行许可。关东长官认为必要扣押出版物时，得扣押其原版”（第25条）。“本令施行地域以外发行的出版物，被认定为揭载第23条或第24条事项，以及其他紊乱安宁秩序的事项，或内务大臣、朝鲜总督、台湾总督、桦太厅长官或驻支那帝国领事禁止发卖及颁布、输入或移入的出版物，关东长官得禁止其贩卖及颁布或输入，认为必要时得扣押”（第26条）。“依前两条扣押的出版物，其不妨碍发卖及颁布的部分，依受扣押者的请求，得返还之。但为之必要费用由请求者承担”（第27条）。
按照日本新闻与出版法规，“虽然内务省可以直接禁止出版物的发卖颁布及禁止新闻纸的输入或移入，但是新闻纸的发行禁止得依据裁判所的宣告才可以为之。”也即说永久禁止新闻纸发行的权力并非是行政权，而属司法权之列，且此种司法处分甚少被采用。相比之下，关东州缺乏这些区别而全部属于关东长官的行政权力。原本“行政官厅的发卖颁布禁止权”与“司法官宪的发行禁止权”就已被日本学者批评为是日本法规相对欧洲而言的“显著特色”，“1894年7月4日废除以来，各国均不得见。然而，《关东州出版物令》的行政处分更严于日本法规，关东长官可以凭借自己的判断对出版物作出取消永久发行许可的处罚。
（六）司法处分
按照《关东州出版物令》规定，针对出版物的处罚，不仅限于禁止发卖颁布、扣押等行政处分，且于一定情况下会受司法处分，即追加其法律责任，可能受到金罚与体罚。前者即指罚金，有100圆以下、300圆以下、500圆以下与1000圆以下之分，后者即指有期徒刑，有6个月以下、1年以下、2年以下与3年以下。对比关东州与日本、朝鲜、台湾及南洋群岛司法处分的力度（见表3），笔者发现关东州在日本海外殖民地中是最强的，不仅高于制定时间早于《关东州出版物令》的《朝鲜新闻纸规则》与《台湾新闻纸令》，而且也高于制定时间晚于《关东州出版物令》的《南洋群岛新闻纸取缔规则》。再进一步比较，笔者发现关东州逊于日本的地方限于金罚，而体罚的标准完全与日本一样，如在原案中刊登“意冒渎皇室尊严者”与“变更国体者”受到2年有期徒刑，而在修正案中全部改成与日本一样的3年有期徒刑。因此，笔者认为《关东州出版物令》对于出版物的司法处分力度并不亚于《日本出版物法》。（表3）
（六）名誉毁损的免责
对于新闻纸或杂志报道关乎公共利益事项而涉嫌侵犯名誉时，法律予以免责是近代西方国家普遍做法。日本《出版法》、《新闻纸法》与《出版物法》都有明文规定，称为”名誉毁损的免责”，《关东州出版物令》将它首次引进日本的殖民地。“出版物揭载事项针对名誉之罪，提起公诉之时，除涉及私行外，裁判所认为其非出于恶意，专为公益而为之时，得准被告人证明其事实，若其得以证明确立，其行为免罚之。因出版物揭载事项发生的名誉之不法行为而诉其毁损赔偿，除涉及私行外，被告证明其非出于恶意而专为公益而为之时，免被告损害赔偿之义务”（第42条），确定“名誉毁损”的“免责范围”、“立证责任”、“免责要件”等，其中“免责要件”包括“出于公益”（“关乎公益”、“非出于恶意”）、“非涉及私行（私行，指人私生活相关的行动之统称，与法定公务员职务权限内的行动相对而言）”与“报道真实”三项。如果它们真正被执行的话，在某种程度可以保护新闻报道批评政治而不至于遭到司法迫害。因此，笔者认为该规定应该值得赞许。三、作为日本殖民地最高水平的新闻法之定位与影响
通过对制定始末、主要内容的梳理及与日本其他殖民地新闻立法的比较，笔者首先指出的是《关东州出版物令》不仅与关东州先前新闻出版行政命令不同，也与《桦太新闻纸取缔规则》、《朝鲜新闻纸规则》、《台湾新闻纸令》、《南洋群岛新闻纸取缔规则》等殖民地单行新闻法规不同。它是由日本中央政府以敕令形式制定，是日本殖民地立法体制里最高层次的新闻立法，是日本中央政府首次也是唯一一次为殖民地量身打造新闻法（后期的《关东州不稳文书临时取缔令》、《关东州言论、集会、结社等临时取缔令》由《不稳文书临时取缔法》、《言论、出版、集会结社等临时取缔法》直接删改而成），内容最全面同时也是与日本国内新闻法最相似，代表了日本殖民地新闻立法的最高水平。（表4）
其次，笔者指出日本在旅大租借地的新闻立法采取杂糅内地延长主义与在地化的策略。《关东州出版物令》是日本新闻与出版法在关东州的本土化。一方面，日本政府以敕令的形式，将日本法规的主要内容毫无保留复制到关东州。笔者并不认为这是国与国之间平等的立法借鉴，而是宗主国对殖民地的发号施令。从提议到起草再到修正，关东州的主体族群一中国人毫无知情权与参与权，由日本人一手操作，这是一种殖民地立法的显著表现。日本的殖民地同化政策一“内地延长主义”在《关东州出版物令》得到淋漓尽致的体现，将日本新闻法里要求日本报纸效忠于日本皇室的条款通过《关东州出版物令》也要求关东州报纸遵守，变相地要求或鼓励关东州在住民众服膺天皇，这是一种对大部分国籍为中国的关东州民众的精神侮辱。另一方面，日本制定《关东州出版物令》时又有选择性地剔除或更改《日本出版物法》部分内容，如将“军人不得参与报刊”与“取消报纸许可证属于司法权”等删除，将“备案制”更改为“批准制”，这些条款原本为了避免新闻与出版自由不至于被公权力所左右，而《关东州出版物令》恰恰被删除或修改，为公权力介入新闻与出版开方便之门。在审查委员会指出这些问题的情况下，《关东州出版物令》仍未作出任何修改，可见这并非是立法者的疏忽，笔者认为最有可能的解释是日本意识到关东州的特殊性，即日本占据关东州以来，当地中国人的反抗情绪未曾消除，给予公权力介入新闻与出版的权力，随时查封报纸，拒绝中国人办报，在日本人看来是一种保证日本更好地统治关东州的必须。正因如此，日本在制定《关东州出版物令》的过程中，延长日本法与考虑本地特殊性，无不是立法的出发点与最终目标。
再次，笔者认为日本在旅大租借地的新闻立法完全出于殖民地统治需要，毫无保障新闻与出版的立法精神，对于新闻与出版而言，可谓处罚充分而保护不够。正如日本法学家榛村尊一所言：“思想（言论、著作、出版、兴行）法制的主体内容不必说，其一是思想自由换言之即研究及发表的自由及其限制，其二是思想的产出物的保护及统制”。也即是说，一部新闻与出版法应融保护与限制于一体。以此标准衡量《关东州出版物令》，它是一部限制大于保护的思想法。日本官方并未响应民间研究团体的在《出版物法案》中按照西方立法习惯直接写明“保障出版自由”的呼吁，仅保留“查封报馆须由司法机关裁决”等限制公权力而可以称为“消极保护”的条款。然而，这仅有的消极保护在日本起草《关东州出版物令》时有意识地被删除，使得《关东州出版物令》给予的名誉毁损免责权利大打折扣。相比之下《日本新闻纸法》、《日本出版法》规定的出版物行政处分、司法处分及揭载限制事项等条款无不一一被复制进《关东州出版物令》，本质上依然未摆脱被日本学者批评为“文明国之耻辱的新闻纸取缔法”形象。由此笔者进一步指出《关东州出版令》是一部打压与取缔新闻与出版的恶法。
最后，笔者认为《关东州出版物令》尽管被“撤回”而未能产生正式法律效力，但是后续时间里仍然发挥着实际影响力，成为关东州乃至伪满洲国取缔出版物的标准，如奉天警务厅1932年6月2日制定报纸禁载事项饬各报社遵照一“对于执政涉及不敬事项；如欲导满洲国于不利地位；关于外交军事或行政上之机密事项；预审中之被告事件内容事项”，“其他随时应行禁载或解禁事项由本厅特务股随时通知之，并派专员与关东军司令部宪兵队关东厅等取密切之联络”等，甚至极有可能成为伪满洲国《出版法》（1932年）与日本驻华北各领事馆《出版物取缔规则》（1940年）的参照样本（如不限制军人办报、禁载事项等高度雷同），可谓日本在旅大租借地未完成的新闻立法最终在日本扩大侵华战争的过程中得以完成。
